09.07.2024

Entretien avec Hélène Peskine, secrétaire permanente du PUCA : « Le métier d’aménageur doit se réinventer »

Comment l’aménagement urbain peut-il servir à la puissance publique pour contribuer à la production de logements abordables et de qualité ? Alors que l’aménagement — en tant qu’intervention décidée par la puissance publique pour la transformation des zones urbanisées ou à urbaniser — a connu de multiples transformations au cours des deux dernières décennies, la secrétaire permanente du Plan urbanisme, construction, architecture (PUCA), Hélène Peskine, apporte ses réponses. Face aux enjeux de sobriété foncière, elle esquisse des solutions, fondées sur la recherche de nouveaux modèles économiques pour les opérations de renouvellement urbain.

Quelles sont les principales transformations dans le domaine de l’aménagement que vous avez pu observer depuis les années 2000 ?

Hélène Peskine : Nous avons assisté à l’arrivée d’investisseurs privés dans le domaine de l’aménagement même si les sociétés d’économie mixte (SEM) et les établissements publics restent majoritaires. Cette évolution a bénéficié du soutien des pouvoirs publics qui espéraient qu’elle permettrait au marché de réguler les prix à l’échelle des macros-lots. Cela a changé le rapport de force et l’articulation entre privé et public. En parallèle, on a pu observer une très forte croissance de la production de logements sociaux en VEFA (vente en l’état futur d’achèvement) avec l’intention de favoriser la mixité sociale.

Concomitamment, l’implication citoyenne a pris davantage d’ampleur dans l’aménagement du territoire au travers notamment d’actions conduites par des associations de quartier, de la participation d’habitants à des instances de consultation ou du développement de l’habitat participatif. Cette intervention citoyenne a contribué à modifier les modalités de fabrication des projets urbains et à réduire l’influence des acteurs publics dans l’aménagement.

 

En quoi les enjeux de la transition écologique transforment-ils l’aménagement et agissent-ils sur le logement abordable ?

Ces sujets sont très liés et appellent des réponses nouvelles en matière d’aménagement. Depuis le Grenelle de l’environnement en 2007, les politiques publiques de protection de notre milieu naturel se multiplient et impactent l’aménagement et les prix des logements. Elles se traduisent par des exigences en matière de construction neuve, de réhabilitation de l’ancien et de consommation de foncier. Sur ce dernier point, la mise en place du zéro artificialisation nette (ZAN) est très discutée. Il y a cependant une prise de conscience que le sol vivant n’est pas une ressource infinie et que nous avons besoin de sobriété foncière. Pour en limiter les conséquences sur les prix des logements, nous devons développer les bons outils de régulation tels que le bail réel solidaire qui dissocie le foncier du bâti, la massification des opérations de recyclage urbain, les bonifications à la réhabilitation et à la démolition-reconstruction. Je ne crois pas, en revanche, que le ZAN crée de la pénurie de foncier. Il y a encore beaucoup de terrains urbains à mobiliser, y compris dans les zones tendues : immeubles de bureaux à transformer en logements ; recyclage de friches industrielles et commerciales ; densification de certains lotissements… Certaines de ces opérations peuvent s’avérer très coûteuses et nous avons donc aussi besoin d’outils de régulation, notamment fiscaux, pour faciliter le recyclage de l’existant. Il me paraît nécessaire de prendre conscience que la ville facile, c’est fini, et que la reconstruire sur elle-même, c’est plus compliqué. Mais est-ce vraiment plus cher ? Si l’on valorisait à leur juste prix les terrains naturels et les terres agricoles en prenant en considération les services qu’ils rendent à l’environnement et à la qualité de vie des habitants, l’artificialisation des sols serait elle aussi perçue comme étant coûteuse.

 

Quelles sont les autres causes de ces transformations de l’aménagement et leurs conséquences sur le logement abordable ?

Ces dernières décennies, de nombreux centres-villes se sont vidés de leurs habitants attirés par le confort de la maison individuelle avec jardin située dans les périphéries. L’abandon des cœurs de villes a renforcé la dégradation des bâtis anciens, les populations y résidant se sont paupérisées et la vacance a augmenté. L’extension des villes sur des espaces naturels a été facilitée en raison du faible coût de ces terrains peu valorisés.

 

Quelles ont été les conséquences de ces transformations sur la production de logements abordables ?

La nouvelle articulation public-privé qui, progressivement, s’est mise en place depuis une vingtaine d’années dans les administrations territoriales et nationales est inspirée du modèle entrepreneurial. On a considéré qu’il valait mieux laisser faire le marché pour réguler les prix et la production de logements dans des conditions économiques optimisées. Le constat au bout de vingt ans est discutable : le marché n’a pas régulé les prix. Un autre inconvénient de ces évolutions est de mettre les acteurs publics et sociaux dans les mains des opérateurs privés avec des résultats qui n’étaient pas ceux attendus. La hausse importante des prix de vente des logements — dont les causes sont multiples — est répercutée soit sur les bailleurs sociaux, soit, le plus souvent, sur les particuliers acquéreurs. Ces évolutions ont également eu pour conséquence de réduire les compétences de maîtrise d’ouvrage des acteurs publics au profit des acteurs privés.


Damien Carles - Terra ©

Le renouvellement urbain et le logement abordable sont-ils opposés dans les opérations d’aménagement ?

On l’a dit, mais le vrai sujet, à mes yeux, c’est le modèle économique de l’aménagement. Tant qu’on ne tiendra pas compte des prix dérivés de l’artificialisation des sols, l’étalement urbain apparaîtra toujours moins cher que la reconstruction sur des terrains déjà urbanisés. Préserver la nature exige d’évaluer ce que coûte l’artificialisation de terres naturelles et agricoles en matière de santé publique, d’effets sur le changement climatique, d’autonomie alimentaire, de recharge des nappes phréatiques… Construire des logements abordables sur du foncier urbanisé suppose de rechercher de nouveaux équilibres économiques en bonifiant à une valeur plus juste les actions bénéfiques à l’environnement et à la qualité de vie des habitants.

 

La densification des opérations d’aménagement ne risque-t-elle pas de compliquer leur acceptabilité sociale ?

Cette expression d’acceptabilité sociale me dérange. La question consiste plutôt à renoncer à une forme de production urbaine facile en proposant des opérations acceptables par les habitants et non de faire de la pédagogie par le haut. Dire à des locataires Hlm ou à des habitants du parc privé qu’on va construire un immeuble en face de chez eux n’est jamais bien perçu. Il faudrait sans doute mettre en exergue les atouts de la ville dense, à savoir davantage d’équipements, de services, de commerces ou de moyens de transport à proximité.

 

Quelles solutions seraient à préconiser pour densifier la ville ?

Comme je l’ai dit précédemment, la sobriété foncière exige de procéder différemment et de réinvestir les centres-villes et les sols déjà urbanisés. Cette densification doit s’opérer dans de bonnes conditions, par exemple en résorbant la sous-occupation de nombreux logements, en divisant de grands appartements en deux unités d’habitation pour répondre à la demande de logements de taille plus réduite qui augmente en raison des nombreuses décohabitations. Il y a les divorces, mais aussi le départ des enfants du foyer familial et le vieillissement de leurs parents qui continuent à occuper un grand logement faute de solution alternative acceptable à leurs yeux. C’est aussi ajouter un immeuble ou une maison dans les lotissements peu denses et proches des transports en commun et des équipements publics. Des programmes à l’instar de « Réinventons nos cœurs de ville » vont également dans ce sens. Par exemple à Montbrison, une usine en friche depuis les années 1980 a pu faire l’objet d’une reconversion comprenant des logements privés et sociaux, un centre de santé ainsi que des équipements et des espaces publics. Ces projets de recyclage de friches industrielles peuvent se heurter à des coûts de dépollution élevés pour lesquels il est difficile de trouver des solutions de financement. Là encore, il y a de nouveaux modèles économiques à imaginer. Les territoires ruraux et le périurbain disposent aussi de nombreux terrains plus facilement exploitables que les friches industrielles. Par exemple, en recyclant des fermes inoccupées dans les centres-bourgs pour y construire quatre ou cinq logements afin de satisfaire la demande locale. Je voudrais aussi ajouter que densifier dans de bonnes conditions d’acceptabilité, ce n’est pas supprimer les espaces naturels en ville et aboutir à une surdensification. Préserver et créer des lieux arborés et naturels sont des actions indispensables pour faire face au réchauffement climatique.

 

Dans quelles directions faudrait-il orienter l’aménagement pour favoriser la production de logements abordables sans artificialiser les sols ?

Il faudrait aménager davantage dans le diffus en intervenant dans les zones creuses, en procédant à des surélévations, en densifiant en douceur, en recyclant les friches. Il faudrait également transformer les zones d’activités partiellement exploitées. Des entreprises propriétaires de leur parcelle n’en utilisent qu’une partie, le reste pourrait être occupé par d’autres acteurs économiques sans qu’il soit nécessaire d’urbaniser d’autres fonciers. Cela suppose pour les aménageurs de travailler sur l’existant, de négocier avec les propriétaires — ce qui ne constitue pas au départ leur cœur de métier — comme le font les architectes qui préfèrent déployer leur créativité en partant d’une feuille blanche, mais s’emploient aujourd’hui aussi à réhabiliter ce qui est déjà construit. Le métier d’aménageur doit se réinventer. Tout cela suppose, ainsi que je l’ai souligné, de redonner de la valeur aux terrains naturels et agricoles qui nous rendent de nombreux services. C’est à cette condition que le modèle économique de la reconstruction sur l’existant deviendra viable. Il nous faudrait enfin des imaginaires alternatifs pour convaincre les maires et les élus que l’édification d’un nouveau quartier ce n’est pas seulement construire sur des terrains vierges, mais c’est aussi réhabiliter, rénover et optimiser l’existant pour répondre aux besoins des habitants sans couler toujours davantage de béton.

 

Propos recueillis par Victor Rainaldi.

Crédits photos : Arnaud Bouissou – Terra ©

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