15.06.2024

La fiscalité locale sur le foncier : quels effets sur la production de logements abordables ? Présentation du projet de recherche avec Françoise Navarre

Dans le cadre du programme Les défis économiques d’un foncier et d’un logement abordables, l’équipe de recherche conduite par Françoise Navarre vise à comprendre les rôles et les leviers de la fiscalité locale dans la production de logements abordables. En identifiant les conditions d’élaboration des politiques fiscales et d’habitat dans les collectivités locales, les membres de l’équipe proposent notamment d’enrichir le panel de moyens disponibles pour produire du logement abordable.

Françoise Navarre, professeure des universités en urbanisme et aménagement à l’Université Paris-Est-Créteil Val-de-Marne, coordonne le projet de recherche « La fiscalité locale sur le foncier : quels effets sur la production de logements abordables ? ». Son équipe de recherche est constituée de Marie Llorente, économiste de l’aménagement, et Philippe Poinsot, enseignant-chercheur à l’Université Gustave-Eiffel.

 

Pouvez-vous nous présenter votre projet de recherche?

Notre projet de recherche porte sur les interdépendances entre la fiscalité locale et la production de logements abordables. Plus précisément, il se décompose en trois axes de recherche.

Notre première volonté est d’aller au-delà d’une forme d’impensé généralisé reposant sur l’idée que la notion de logement abordable est claire et partagée. En réalité, les acteurs n’en ont ni la même définition ni la même approche, et ils n’y intègrent pas tous de la même façon les enjeux liés à la fiscalité locale.

Notre deuxième objectif est d’apprécier le poids de la fiscalité locale sous toutes ses formes (taxe d’aménagement, droits de mutation à titre onéreux, taxe foncière sur les propriétés bâties, etc.) pour les différents acteurs concernés. Notre projet s’intéresse donc tant aux propriétaires fonciers, aux aménageurs, aux promoteurs immobiliers, aux bailleurs sociaux et aux ménages qu’aux collectivités locales.

Enfin, notre troisième approche prend la forme d’une recherche-action afin de déterminer si les collectivités locales adoptent des comportements stratégiques en matière de fiscalité locale afin de favoriser la production de logements abordables. Le cas échéant, comment font-elles pour dénouer les contraintes que la fiscalité peut faire peser sur ce type de production immobilière ?

 

Quels sont les grands résultats de recherche préexistants sur lesquels vous avez fondé votre projet?

La notion de logement abordable (affordable housing) est largement utilisée dans les contextes anglo-saxons, tandis qu’en France les chercheurs s’en sont peu saisis. Or le logement abordable se situe à l’intersection entre les enjeux de droit au logement et d’accessibilité financière. Ce dernier enjeu pose la question de savoir comment on définit l’abordabilité : selon une fraction des revenus du ménage, selon un prix plafonné de commercialisation, selon une décote par rapport aux prix de marché, etc. En la matière, la littérature préexistante sur les modes de régulation, sur l’élaboration de l’action publique ou encore sur la financiarisation du logement nous aide pour comprendre quels sont les ressorts des politiques publiques.

Au vu de l’approche par la fiscalité, nous avons aussi pu mobiliser les recherches en économie publique locale. Mais, dans cette discipline, peu de travaux font la jonction entre la fiscalité et le logement.

Enfin, ce projet de recherche nous permet de prolonger certains de nos travaux, notamment ceux produits dans le cadre du programme Intercommunalité dans les faits piloté par le PUCA (Plan Urbanisme Construction Architecture) au début des années 2010. Nous avions alors montré comment les choix de régulation des coûts du logement pour les ménages dépendaient des jeux d’acteurs territoriaux et de la situation des finances publiques de chaque collectivité locale.

 

Quelle méthodologie employez-vous ?

Pour ce projet de recherche, nous avons recours à des méthodes mixtes. En premier lieu, nous adoptons une approche qualitative par l’intermédiaire d’entretiens, d’ateliers ou de focus groups avec les aménageurs, les opérateurs de production de logements et les acteurs institutionnels concernés.

Pour cette phase qualitative, nous nous intéressons, pour l’heure, à trois terrains : Rennes Métropole (partenaire et cofinanceur du projet de recherche), Bordeaux Métropole et la Communauté d’agglomération du Pays basque. Tous trois sont des territoires attractifs, connaissant un déficit d’offre et une forte tension sur le marché immobilier résidentiel. Mais, notre projet intégrera également des territoires aux marchés moins tendus, où la question du logement abordable pourrait se poser différemment. De même, nous chercherons à étudier des territoires moins pourvus en ressources financières, pour voir si et comment ce paramètre reconfigure la question. En effet, s’agissant de fiscalité locale, il y a une composante territoriale intrinsèque à notre questionnement. En comparant ces différents cas d’étude, nous pourrons analyser ce qui les réunit ou les différencie et quels en sont les facteurs explicatifs.

En parallèle, nous conduisons une enquête quantitative nationale auprès des bailleurs sociaux, d’une part, et des directions de l’habitat dans les collectivités locales, d’autre part, afin d’obtenir des éléments de réponse quant à l’acception que chacun donne au logement abordable. Cela nous sert aussi à apprécier l’importance de l’enjeu de la fiscalité locale, du point de vue des acteurs, parmi les conditions de production des logements abordables.

Enfin, nous réalisons une étude quantitative afin de chiffrer l’importance de la fiscalité locale pour les différentes parties impliquées (aménageurs, bailleurs sociaux, collectivités locales, ménages, etc.). Ce volet-là passe par le traitement de bases de données nationales tel que le recensement des éléments d’imposition à la fiscalité directe locale (REI), l’outil des bailleurs sociaux Harmonia, ou encore les fichiers fonciers.


Manuel Bouquet - Terra©

Dès le départ, vous avez souhaité nouer un partenariat avec Rennes Métropole pour conduire votre projet de recherche. Pour quelles raisons ?

Déjà, ce partenariat nous permet un apport de ressources financières que nous pouvons mobiliser pour intensifier nos enquêtes et nos traitements, par exemple. Mais, au-delà de cet aspect, Rennes Métropole a surtout été notre premier terrain d’enquête. Les acteurs connaissaient bien le programme de recherche Les défis économiques d’un foncier et d’un logement abordables et ont facilité l’accès aux personnes, aux ressources et aux données. Ils nous ont ouvert en grand leurs portes et leurs tiroirs ! C’est extrêmement précieux pour une démarche de recherche comme la nôtre.

La raison d’être de ce partenariat est de pouvoir travailler avec des acteurs éclairés, qui manifestent une sensibilité par rapport à la recherche. En tant que chercheurs, cela nous sert grandement. Par exemple, lorsque nous avons présenté nos résultats intermédiaires à Rennes Métropole, nous avons obtenu des retours de leur part : en nous fournissant leurs analyses, leurs avis opérationnels ou politiques et des éléments tirés de leurs expériences, nos interlocuteurs nous ont aidés à faire avancer nos réflexions.

 

En quoi vos résultats sont-ils importants pour les acteurs professionnels? En quoi peuvent-ils alimenter le débat public ?

Premièrement, la notion de logement abordable fait l’objet d’un flou, d’une imprécision qui peut permettre à un certain nombre d’acteurs de passer sous silence les spécificités du logement social, par exemple. Le débat actuel autour de l’inclusion du logement intermédiaire dans la définition des objectifs fixés au titre de l’article 55 de la SRU (Solidarité et renouvellement urbain) en est d’ailleurs l’illustration la plus manifeste. Ces périmètres plus ou moins extensibles des définitions du logement abordable ne sont pas qu’un sujet de discussion qui serait uniquement scientifique, voire philosophique. Au contraire, notre projet de recherche permettra de montrer que ces acceptions mouvantes produisent des effets sur les politiques locales du logement, selon des mobilisations financières et fiscales différentes de la part des acteurs.

Deuxièmement, depuis le début de nos recherches, nous observons que la plupart des acteurs se focalisent sur la fiscalité nationale — notamment la TVA (taxe sur la valeur ajoutée) — lorsqu’il s’agit d’analyser le rôle des politiques fiscales dans la production et la gestion de logements abordables. Mais, si l’on regarde les budgets des collectivités locales ou les comptes d’exploitation des bailleurs sociaux, on s’aperçoit bien que la fiscalité locale n’a rien n’anecdotique.

Par ailleurs, on s’aperçoit que pour les acteurs, il y a une disjonction entre l’échelon national — qui bouscule régulièrement les périmètres du logement social et du logement abordable en révisant les zonages, les loyers, les plafonds de ressources, etc. — et ceux qui sont chargés d’opérationnaliser localement la production de logements. Par exemple, l’une des conclusions du rapport Rebsamen était de dire que le logement social faisant l’objet d’importantes exonérations nationales, il n’était plus attractif pour les élus locaux d’en construire davantage. Notre recherche vise justement à documenter les stratégies des différents acteurs face à l’impératif de construction de nouveaux logements abordables, dont des logements sociaux. Il s’agit pour nous de mettre en tension ce qui est souvent présenté de façon trop simpliste dans le débat public.

Enfin, nous voulons apporter aux collectivités locales des éléments de connaissance sur leurs propres modes de fonctionnement. En matière de politiques locales de l’habitat et de leur financement, les intercommunalités sont les cheffes de file. Mais, ce qui relève de la définition et de la perception de la fiscalité locale, en particulier sur le bâti, relève principalement des communes. Alors, que se passe-t-il dans l’élaboration des politiques publiques locales ? Comment met-on en relation les décisions prises ? Il y a un fonctionnement en silo institué qui est de l’ordre de l’impensé. Cela se traduit, par exemple, par le fait que les services de l’habitat adoptent un raisonnement en produits qu’ils souhaiteraient privilégier, tandis que les services des finances emploient plutôt des outils fiscaux. Mais le dialogue n’est pas toujours institué entre ces services au sein des institutions alors que la combinaison de ces différents types d’instruments pourrait enrichir les perspectives et la qualité des politiques locales de l’habitat.

 

En quoi vos travaux pourront-ils dialoguer avec ceux des autres équipes?

Nous allons pouvoir établir des dialogues de deux ordres avec les autres équipes du programme de recherche. Le premier sera d’ordre méthodologique, puisque questionner le poids de la fiscalité amène à travailler à partir des fichiers fonciers, ce que font également plusieurs autres équipes qui s’attachent à étudier la valeur du foncier. Le second type de dialogue sera sur les résultats, car d’autres équipes adoptent des points de vue plus nationaux ou généraux en déployant des méthodes économétriques pour fournir des éléments clés d’explication sur les conditions de production et de gestion du logement abordable. Par exemple, avec l’équipe de recherche sur « Le rôle du foncier dans les marchés immobiliers », nous pourrons nouer un dialogue sur la territorialisation de leurs résultats à partir de nos études de cas.

 

Propos recueillis par Mikaël Dupuy Le Bourdellès.

Crédits photos : Damien Valente – Terra©.

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